新加坡公共住房发展中典型新镇的建设与启示（下）

    3　新加坡公共住房不同发展阶段的典型新镇
　　3.1　发展起步阶段——女皇镇
　　从1901年到1959年五十多年的时间里，因为越来越高的生育率以及大量的移民涌入新加坡，使得新加坡的人口一直在快速增长，原本就很严峻的公共设施及住房问题也因此更加严峻。此外，没有专门针对贫民窟以及住房问题的法律及相关措施，也没有与建筑有关的规范性法律法规对其进行约束，更没有城镇规划可以依据的相关法律，这就导致了土地的开发处于混乱状态，缺乏规范性。随着20世纪30年代的两次世界大战和经济危机的爆发，建材的成本也随之增加，甚至出现了短缺现象。1927年，新加坡通过了《新加坡改良法案》，随后也成立了相应的新加坡改良信托局（Singapore Improvement Trust，简称SIT）。SIT的发展及扩张并没有综合规划的权利，它只在房屋改良方面有相应的权利。SIT中心任务也不是发展公共住房，对公共住房的发展也没有太大的影响和作用。SIT时代的公共住房的主要作用是安置那些拆迁的居民。1941年，首个公共住房卫星镇——中峇鲁（Tiong Bahru）建成。住房建设一直在持续不断地进行着，从1947年到1959年这13年的时间里，一共建成了20907套住房。在第二次世界大战后，首先对亚历山德拉和女皇镇地区进行了开发与建设。在这个时期，城市中心的很大一部分居民都没有条件好的房屋可以居住，这些居民只能在环境恶劣甚至存在危险的拥挤房屋以及贫民窟里居住。
　　由于当时新加坡社会对于公共住房的数量和建设速度的要求更迫切，女皇镇的公共住房设计都比较单一和简单，其布局主要呈长条形，由块状单元组合而成，底层作为商铺，商铺的上面一层则用于居住，居民们活动的主要场所为两排房屋间所构成的内街。在那个时期，公共住房设计的主要目的是用来应急的，因此多建成为小型公寓，以此来满足居民迫切的居住需求，这些公寓主要设计了两种房型，一房型和二房型，前者室内使用面积为21平方米，后者为41平方米，在户型设计思路上主要遵循简单、实用原则，且配置了相应的厨房和厕所等设施，多为多层内廊式。1964年，新加坡政府提出了“居者有其屋”计划。在这之前，HDB建设公共住房的主要目的是出租，而“居者有其屋”计划提出之后，政府逐渐开始提倡居民购买公共住房的产权而不只是租赁。
　　3.2　系统发展阶段——大巴窑
　　20世纪60年代中期到20世纪70年代是新加坡公共住房系统发展阶段。在这个时期，中大型组屋（四房型、五房型）在新镇建造的组屋总量中所占比率开始提高。在建设组屋时，政府开始考虑小区的配套设施问题，而不仅仅只是重视有效利用土地这一方面。尽管如此，仍然存在一个问题，即新镇间过于相似。这是因为在建设新镇时，大多数都依据一样的规划设计标准，且建设时间几乎相同。因此，如何赋予新镇独特的个性成为了大家关心的问题。
　　该时期新镇建设的典型代表是大巴窑新镇。大巴窑新镇1965年开始兴建，其规划人口规模为18万人并配有镇中心和配套服务设施。这一时期HDB的主要目标仍然是解决住宅数量不足的问题，尤其是以廉价的小面积住宅为主。一房型和二房型住房面积分别提高到32平方米和45平方米。1967年，关于新加坡长远发展的计划被提出，同年，关于整体使用宏观土地的建议以及对基础设施的各方面配置和对交通的规划也相继提出。这是新加坡历史上首次对土地发展进行综合发展规划。大巴窑新镇的空间组织，遵循低层、低密度的土地利用空间和高层、高密度的居住区混合安排形成棋盘式布局（checker－board pattern）。低层、低密度的土地利用空间主要包括学校、社区中心、体育设施、公园以及私人房屋等；高密度的建筑包括层高超过40层的塔型公共住房楼等。此外，在空间组织结构上，大巴窑采取了“镇中心——邻里中心——社区单元”的三层分层体系（three－tier hierarchical）。镇中心修建了像图书馆、公交枢纽、体育馆等规模比较大的服务设施，并通过这些服务设施对周围的邻里单位提供服务。每个邻里单位内部也会再设立一个邻里中心作为主中心的次中心，为了给邻里内的每个居民提供日常生活需要的物品，次中心内会配置像餐饮中心、商店、诊所、停车场以及运动场等类似的设施。邻里中心所服务的半径一般设置约为400米，保证在居民步行活动可以接受的范围之内，除了方便居民日常出行，同时促进邻里之间居民的沟通和交流。与此同时，中大型房屋（四房型、五房型）开始出现在大巴窑，层高25层甚至更高的高层塔楼也同时被引进，因每层设计的户数不多，所以视野更加宽广，且人们的隐私更加安全。但是，这一时期的公共住房存在一个突出问题，彼此之间的相似性很强，这是它们的设计标准相同造成的。
　　3.3　新镇更新阶段——淡宾尼
　　新镇的更新阶段是从20世纪90年代初期开始的。90年代以前，新镇的建设主要强调的是大规模，而进入90年代后，新镇的发展则开始重视服务和质量。在这个阶段，为了改善已有新镇的居住环境，新加坡政府采取了各种各样的措施，其中市镇更新计划是最重要的一项措施，这个计划于1992年提出并推行。此计划实行的主要的目的是希望通过翻新早期建设的新镇来改善其环境，如在邻里空间内通过装饰的方法来改善居住环境及已有设备，对每个公共住房的浴室及厕所重新装修以及在原有基础上扩建一个阳台或储物室，甚至对整个新镇的公共住房进行整体重建。这个计划总共分为三类，分别为主要翻新计划、中期翻新计划和整体重建计划。政府每年都会提供10亿新元的补贴，整个计划的周期为15年。政府推行市镇更新计划的主要目的是希望通过此计划来改善旧市镇的居住环境，使其能够达到与新市镇接近的水平。
　　淡滨尼新镇是HDB于20世纪80年代末规划、启动的新镇。1991年，由于淡滨尼新镇开发的成功，得到了联合国颁发的世界人居奖。从规划设计方面来看，淡滨尼的基本规划单元选用了组团这一概念，单个的组团由4—8栋住宅组合而成，可以容纳的家庭数量为400—600户，占地规模约为2—4平方千米。不同等级的道路通过组团的组合而相互连接起来，从而形成了包括组团、邻里以及镇这些不同等级的单位且相互依赖的三级体系。组团中心、邻里中心以及镇中心也随之产生。每个组团内部都有一个包括花园及活动场所的组团中心，而高层公共住房住宅小区之间分布着邻里中心以及邻里公园。此外，新镇内有相比大巴窑更加完善的配套设施，除了空间分布合理的学校、花园、开敞空间、运动场、游泳池，甚至还包括两个高尔夫球场。2012年淡滨尼居住人口已达23.8万，己接近规划目标30万人。由于各种配套设施完善、环境品质好，虽然距离城市中心CBD地区有14千米，但却是公共住房均价相对较贵的新镇之一。
    3.4　新世纪发展阶段——榜鹅21
　　进入21世纪后，新加坡的社会、经济都在不断发展，人们的生活水平也在逐渐提高，新加坡公共住房发展不但没有停步，而且朝着更进一步强调绿色人居环境、便利休闲的生活空间和科技住宅的方向不断前行。在21世纪新镇计划实施以来，设计、建造的第一个新镇是榜鹅21（见图3）。该新镇位于新加坡的东北部，东面滨海，南面临河，西面以一条高速公路为界，从1996年正式开始建设，预计在建成后可以提供的住宅数量以及相关的社会、休闲娱乐及商业配套设施为8万套。该镇中，私人住房所占比率上升到了40%，滨水住宅占了很大部分，且住宅的样式呈现出多样化。此外，绿色人居、便利出行、完善的休闲配套和数字科技等理念在该新镇大胆探索和实践。　　
2007年3月，HDB开始在榜鹅建第一个生态邻里项目——“绿（Treelodge@Punggo1）”。在该项目设计的712个单位中，一共有三种房型，即三房型、四房型和五房型，它们的数量分别为98个、600个以及14个。项目设计上充分尊重自然，大量运用绿色环保技术。例如，为了使居民们停车后能够直接搭电梯回家，该项目在地面层设计了停车场。停车场的上面是生态平台，这为居民们提供了一个绿色生态的活动空间，且环保这一构思也被考虑进了邻里的公共空间设计中。除了建造生态邻里，HDB还拨款进行太阳能实验计划。榜鹅21新镇虽然在新加坡的东北角，离市中心相对较远，但是由于有地铁、轻轨以及公共汽车等组成了完善的交通系统，居民如果想去市中心或其他新镇也十分方便。居民的房屋附近都设有地铁站以及轻轨，如果步行到地铁站或轻轨，距离也不会超过300米。为了使居民能够出入更加方便，设计者将每栋楼和车站之间都通过有盖走廊连接起来了。一共设有两种公共汽车，短程巴士和长途巴士。短程巴士只在社区内部行驶，而长途巴士则是榜鹅和市中心以及其他新镇之间的交通枢纽。在其南面也修建了高速公路，方便了私人汽车以及公共汽车的出行。
　　曾经的榜鹅遍布农村居民点，是一个人们常常将其与猪尾部刺鼻的恶臭联系在一起的地方。如今，榜鹅被打造成为一个充满休闲和娱乐的市镇。为了降低高层住宅所带来的压抑感，有效利用了海洋、河流、边界绿带等自然景观的优势，大力开发和“水”相关的娱乐项目。其中，海滨广场依据长达1.5千米的海岸线建成，并且各种户外娱乐设施如海滨休闲村、游艇俱乐部及海滨公园等也沿海建成。面积达50公顷的区域公园也由临近的一些隔海小岛建成，人们可以在那里露营、度假、观光以及进行一些水上运动项目等，并且也建设了部分高档住宅。2007年，新加坡总理李显龙更进一步提出了“榜鹅21＋”的设想，它是此前榜鹅21的升级版。李显龙在该设想中提到：“从面临航道的那些被提议的公寓往外看，很多地方都将会是蓝色和绿色的，因为我们将在水边，停车场的上方，建筑物的上方种树、植物、灌木林，使之凉爽，生态友好，绿色。海岸线也将美化发展成为可以进行水上活动的地方，如独木舟运动、皮筏。新的7.8千米长的沿岸散步场所将给居民提供一个景色优美的路线以供慢跑或骑车，让观众一瞥21世纪的HDB生活。”这一构想为未来新加坡东北部现代化新镇的成长描绘了更宏伟的蓝图。
　　4、结论与启示
　　在过去的将近20年里，西方国家一直在寻找一种能通过重新构建自己特有的福利体系从而取代满足社会需求补贴的途径，例如用“补人头”去代替“补砖头”的趋向。新加坡在处理这种变化带来的影响时，始终坚持本国对于住房问题和政府应承担角色的理解和战略路线，不断发展公共住房、完善城镇建设。最终，新加坡在解决住房问题和城市建设方面取得了国际社会的广泛认可。然而，在明确不变的战略路线下，新加坡不同时期具体的公共住房发展和新建建设策略却不同。随着新加坡的社会、经济都在不断发展，人们的生活水平也在逐渐提高，新加坡不同时期面临的住房问题也发生了明显的变化。20世纪60年代，社会需要的是大量带有卫生设施的基本住房单元；20世纪80年代，随着第一批住进公共住房的居民生活水平的提高，社会上改善性住房需求开始快速增加；20世纪90年代，随着早期公共住房大量老旧，急需更新和提高住房功能和配套水平；而2000年后，在信息时代新成长的一代人对住房有着更高的要求。HDB在不同时期，正确地把握了新加坡经济、社会和居民居住需求的变化，不断调整公共住房发展思路，并体现在不同时期的新镇建设中。从单纯解决房荒问题实现“居者有其屋”，逐渐演变为提供更现代化的公共住房并在公共住房社区中营建绿色环保人居的环境和完善的配套设施，让居民舒适地工作、学习和休闲。最终，促进了社区的活性和凝聚力，让新镇和公共住房成为提升国家精神内涵的载体。
　　在高速城镇化、城市住房需求快速增长的背景下，中国大中城市住房价格过快上涨，中国城市住房问题作为关系亿万群众切身利益的重大民生问题日渐突显。保障公民享有一定的住房条件一直被中国政府视为民生领域的主要职责之一。2010年开始，中国中央政府制定了前所未有的大规模发展保障性住房的计划，计划要求在2015年前建成3600万套保障性住房。随着大规模保障性住房发展计划的逐步落实，中国的保障性住房将在城市住房供应体系中承担更加重要的角色。结合新加坡公共住房不同发展阶段新镇建设的回顾和对比，对于未来中国保障性住房和城镇发展有以下几点启示。
　　（1）不能孤立地看待保障性住房建设，应实现保障性住房和城镇公共交通、基础设施建设的协调发展。在中国快速城镇化背景下，大规模的保障性住房建设可能和大规模的城市公共基础设施建设“齐步走”。如何让大规模保障性住房发展对城市未来空间格局、经济社会格局可能造成的影响与新型城镇化核心价值相契合，实现城市可持续发展，是值得思考和探索的方向。
　　（2）由于中国地区发展差异较大，面临的住房问题的重点和程度也相异，地方发展保障性住房必须要与本地经济、社会发展和社会居住需求的实际相符。不同城市应该借鉴新加坡在公共住房不同发展阶段随时调整新镇发展策略的应变性，对保障性住房建设标准的把握，既要适应国情也要适应地情，形成符合城市发展阶段特征的保障性住房发展策略。
　　（3）随着中国经济的持续发展，中国城市住房需求多层次化特征将进一步凸显。城镇化带来的大量“刚性住房需求”和居民生活水平提高带来的“改善性住房需求”将同时存在。面对中国城市居民总体住房需求层次差异化的逐渐加大且总体不断提升的趋势，一方面需要构建市场机制和保障机制有效整合的多层次的住房供应体系，另一方面需要在城镇建设过程中提供更加完善合理的公共空间和基础设施，体现城市功能的便捷性和无差异性。