国外低收入家庭住房保障模式的演变及启示——以英国、美国、新加坡三国为例

    摘要：本文选择欧洲、美洲和亚洲有代表性的国家进行分析，总结其住房保障的发展规律，并在此基础上提出我国保障性住房发展的建议。国外保障性住房发展的特点是从政府投资、建设和管理转向政府政策支持、引导和监督，从补贴供给方转向补贴需求方，这一转变与住房市场的供求关系变化密切相关。建议各地选择与当地住房供需状况相协调的保障模式，建立合理的保障性住房层次结构和有效的流动机制以及尽快建立保障性住房的可持续发展机制。

    低收入家庭的住房问题是一个重大的社会、经济和政治问题。它是工业化与城市化快速发展的必然产物，绝大部分国家在完成工业化、城市化过程中都经历过住房问题的困扰。 20世纪以来，发达的市场经济国家都承认仅靠市场解决不了低收入家庭的住房困难问题。为满足低收入者的基本居住需求、维护社会稳定，各国不断建立和完善低收入家庭的住房保障体系。纵观发达国家已趋于成熟的住房保障体系，发现保障性住房的具体方式呈现多样化、多层次的特点。不同住房保障模式的出现都有其特定的历史背景和意义，了解各类住房保障模式的适用条仆、掌握其演变规律，对确定我国住房保障模式具有重要的借鉴意义。
 
    1、 英国住房保障模式发展的总体路径

    英国住房保障模式发展的总体路径可以归纳为：慈善机构零星资助——政府实行租金管制政策(特殊时期)——政府直接大规模建设社会住房——社会住房私有化——政府提供住房消费补贴、抵押贷款利息免税和免征住房出售后的资产所得税等。

    在工业化革命以前，英国城市住房问题并不突出，政府层面并未干预住房市场。同大部分西欧国家一样，英国的保障性住房最初是由非营利性慈善机构向居住在不卫生、不安全住房中的特殊人群(尤其是妇女)提供的救济。

    工业革命开始后，大量农业人口向城市集中，到1911年时，英国的城市人口占比近 80％。快速城市化造成了住房供应不足、居住条件恶化、租金快速上涨等严重的住房问题。伦敦郡议会曾对该市居民人房密度比值(每间房居住的人数)做了统计，1801年为7．03，1851年为7．72，1881年为7．85，1896年达到世纪最高值8．02。严重的住房问题引发了重大的社会问题(如工人运动)，英国的住房问题开始引起政府的重视，并于1890年制定了《工人阶级住宅法》，用法律来保障低收入和平民阶层的住房需求。

    第一次世界大战期间，英国大量房屋被毁，导致城市房租飞涨，工人无法承受，为了暂时缓解社会矛盾，英国政府采取了租金限价政策。虽然短期内减轻了工人的住房负担，但却抑制了住房供给，进一步加剧了供求矛盾。因此，只能作为特殊时期的临时性住房保障措施。

    为缓解严重的住房供需矛盾问题，1919年英国出台《住宅法》，确定了以公营住宅为核心的住宅政策：1924年，英国工党政府提出以其健康大臣名字命名的威特立法，标志着英国政府开始大规模建设保障性住房。至1939年，地方政府建造了100万套出租住宅，约占住宅存量的10％，20世纪50—60年代，每年建设量达30万套，到70年代，英国的公营住宅占全部住宅的比例达到30％。

    政府直接投资建设保障性住房的政策一直持续到1979年，直到保守党重新执政后才进行了改革。其重要原因是这种模式造成政府公共支出大幅上升，国家和地方财政负担日益加重，市场运作效率低下，住宅品质和社区质量低劣，贫民大量集中等诸多问题。因此，从1979年开始，英国住房政策发生了重大转变。其中最重要的内容是鼓励住房私有化，扩大私有部门在住房供应和管理中的作用。1980年，英国政府制定《住宅法》，导入了“购买权”  (Right to Buy)，鼓励租户购买当前租住的住房。住房改革提高了住房私有化率。2007年私有住房比重达到69．63％，  比1961年的43．89％提高了25．74个百分点；地方当局出租房占存量房的8．96％，比1961年的24．46％下降了15．3个百分点；社会房东出租房占8．50％，私有出租住房占12．92％。另一重大改变是削减住房公共支出，改变支出模式。英国公共住房的支出从1976年、1977年度的130亿英镑，减少到 1989年、1990年度的58亿英镑，且公共支出以间接补贴为主，主要是抵押贷款利息免税，免征住房出售后的资产所得税等，而直接补贴的对象由供给方转向需求方(承租人)。
 
    2、 美国住房保障模式发展的总体路径

    美国住房保障模式发展的总体路径可以归纳为：政府投资建设公共住房——政府鼓励私人投资建设保障房(如LIHTC模式)——政府向承租人提供住房补贴(住房券、租金证明计划和住房选择券计划)和购房者税收减免。

    美国的住房问题也是随着工业化、城市化的发展而日益严重的。美国政府全面介入住房保障问题是从1937年颁布《住房法案》，制定公共住房(Public Housing)资助计划开始的。在计划中，联邦政府资助地方政府为低收入者建造合适标准的公共住房，居住者只需向地方公共住房管理机构支付较低的房租，这一政策不仅缓解了低收入阶层的住房问题，也对经济的复苏起到了良好作用。

    美国联邦政府在20世纪30年代后期至80年代中期，建设了100多万套公共住房，这些房子仅供给贫困或接近贫困的家庭，房屋租金为家庭收入的30％。但从20世纪80年代开始，进一步扩大公共住房的建设规模受到质疑，主要是两个原因：一是政府建设、拥有和运营公共住房的效率较低；二是贫困人口大量集中在公共住房，带来社区环境恶化、犯罪率上升等问题，影响儿童的健康成长。因此，从80年代开始，基本停止建设公共住房，90年代开始拆除部分居住条件恶劣的公共住房。

    政府投资建设、运营公共住房的财政负担较重。从1954年开始，美国联邦政府开始制定利率优惠、财政补贴等措施，鼓励私人开发商向低收入家庭提供住房。其中最大规模的补贴计划是1974年的新建和大规模改造计划，该计划不仅补贴项目的建设或改造方，还向低收入家庭提供租金补贴使其租金收入比不超过25％。 1986年，美国颁布《税收改革法案》，制定了低收入家庭税收减免计划(the Low Income Housing Tax Credit，即LIHTC)。LIHTC项目的具体规则如下：每年联邦政府按州人口数量分配给每一个州一定数额的税收抵扣金额，然后，州房屋管理部门根据开发商的申请，对符合LIHTC条件的申请项目择优资助，将税收抵扣金额分配给开发商，开发者得到免税额度或用于抵免税收，或出售或抵押给投资者以换取资金，投资者将其抵免纳税。LIHTC项目必须符合两个条件：其一，至少20％的住房是以政府控制的价格出租给家庭收入处在当地平均收入50％以下的家庭，或40％的住房出租给收入在当地平均收入60％以下的家庭，简称“20， 50”、  “40，60”。其二，物业以政府控制的价格出租的时间保证在15年以上。不久，这项计划就超过公共住房成为美国第二大低收入家庭住房补贴政策。

    公共住房和LIHTC类保障房都是基于供给方的住房保障模式，可以有效增加低收入家庭住房的供给。但随着住房供需矛盾逐渐缓解，这种保障模式的效率和效果不断受到学术界和政府部门的质疑。诸多学者对基于供给方住房保障模式的挤出效应进行了实证研究。1965年，美国国会制定了“第23条款”  (Section 23)，允许公共住房管理局租用私人住房出租给低收入家庭，标志着基于需求方的住房保障模式的开始。1974年，美国国会制定了关于存量房计划的“第8条款”  (Section 8)，取代“第23条款”，该计划也称为“租金证明计划”  (the Certificate Program)。1983年，又引入与租金证明计划有所区别的“租金券计划”  (Voucher Program)。这两种基于承租人的住房保障模式同时存在，一直持续到1998年，才被新的结合两者特征的“住房选择券计划” (Housing Choice Voucher Program)取代。
 
    3、 新加坡住房保障模式发展的总体路径

    新加坡住房保障模式发展的总体路径可以归纳为：小规模建设公共住房——大规模建设公共住房——公共住宅私有化——执行共管公寓(解决夹心层住房问题)——允许公共住宅上市交易。

    新加坡的住房保障模式被看作是解决当代住房问题的成功典范。2008年住宅存量中，公共组屋占77．3％，其中97％为自有产权。 1927年英国殖民统治政府成立新加坡改良信托局(Singapore lmprovement Trust，  简称 SIT)，目的是负责建设可承受的公共住房，这是新加坡大规模建设保障房的开始。但SIT在 1947—1959年间只建设了20907套公共住房，根本无法解决不断恶化的住房短缺问题。这一时期的公共住房主要建在新加坡市中心的边缘地带。缓慢的建设进度加上二次世界大战的破坏，使新加坡的住房短缺问题日益严重。1947年，英国住房委员会报告指出，新加坡拥有世界上最糟糕的贫民窟。

    1959年是新加坡的总统竞选年，人民行动党认识到住房问题的紧迫性和严重性，承诺如果竞选成功将为穷人提供大量的公共住房。 1960年，成立建屋发展局(The Housing and Development Board，简称HDB)，负责公共住宅发展的所有：工作，包括拿地、住宅规划设计、住宅分配和维护等。HDB制定了五年(1960-1965)建设计划，主要建设供低收入群体的出租房。 1960年至1965年，HDB建设了55000套公共住房，能够解决全国23％人口的住房问题。但这一时期的公共住房品质很差，大部分只有一个房间，卧室和客厅合用。且受到土地资源限制，公共住房都为高层、高密度住宅。

    新加坡政府一开始就非常重视居民拥有住房产权问题，1964年，政府制定住房拥有计划 (the Homeownership Scheme)，帮助居民购买公共住房，使低收入阶层能够以政府补贴的低价格购买住宅产权。1968年出台公积金制度，政府决定允许居民使用中央公积金(the Central Provident Fund)支付首付款。这些措施，使得90％的居民拥有公共住房的产权。让居民拥有产权，不仅可以解决住房问题，还能加强居民的国家主人翁地位，有利于社会的稳定。

    从20世纪80年代开始，新加坡富裕家庭不断增多，对住宅的质量和种类有了更高的要求。鉴于此，新加坡政府将公共住房的覆盖范围从90％的人口缩减到75％，并增加私人住宅的供地量。同时，新加坡住房市场出现了一个新问题，即“夹心层”的住房问题(the Sandwiched Class of Residents)。这部分群体既不满足入住公共住房的标准，又无力购买昂贵的私人住宅。1995年，为解决夹心层住房问题，新加坡政府制定了执行共管公寓计划(the Executive Condominium)，由私人开发商建设和销售，设计、设施和家具与私人住宅都相当。与私人住宅的区别在于，执行共管公寓的购买者需要满足一定的标准，而且5年之内不能出售。

    随着新加坡经济的不断发展，居民收入不断提高，对居住环境有了改善的要求，公共住房的交易市场随之产生。从1971年开始，政府允许居住满3年的公共住房以市场价格卖给有资格购买公共住房的居民。从90年代开始，公共住房上市交易的规则进一步放松。曾被排除在公共住房市场之外的私人住宅拥有者也可以购买二手的公共住房，在公共住房居住满5年的居民可以使用他们多余的中央公积金购买私人住宅。这些措施，促进了新加坡住宅市场的繁荣，有利于居民居住环境的改善。据统计，至1999年，64％的公共住房(60000套)曾在市场上交易。由于政府对公共住房上市交易的价差收益未收取资产所得税，因此，这成为诸多居民的一大笔意外财富。他们利用这笔资金购买私人住房，推动了新加坡私人住宅市场的发展。

    通过以上分析可知，国外住房保障模式的演变过程可以划分为三个阶段：第一阶段，在住房极度短缺阶段，大多以政府为主导，由政府承担低收入家庭住房的投资、建设、分配和管理维护等工作；第二阶段，随着住房供需矛盾逐渐缓解，政府的角色发生变化，转向以市场为主、政府为辅，通过财政、金融及税收等政策，支持、引导私人发展商投资、建设和管理低收入家庭住房；第三阶段，当住房市场供需平衡，或者供大于求时，政府更加关注需求方的住房承受能力，制定相应的购房或租房的补贴政策。同时，住房保障模式的演变受到执政党的执政理念、政府财政实力及住房市场供求关系等多重因素的综合影响，但决定其发展最重要的因素是市场效率。
 
    4 、对我国保障性住房发展的启示
 
    4．1住房保障模式应与住房市场的供需状况相协调

    各国住房市场都会经历供不应求、供需平衡和供大于求的发展阶段，不同的发展阶段主要矛盾不同。供不应求时期，关键是快速增加住房供给，应选择基于供给方的住房保障模式，如政府直接投资建设保障房，或者由政府制定财政、税收、金融等一系列政策，激励私人开发商投资建设保障房。虽然这种模式可以快速增加住房供给，但存在效率低、政府负担重且容易产生贫民窟等问题。

    当供需基本均衡或者供大于求时，关键是提高低收入家庭的住房可承受能力，降低租金收入比。应选择基于需求方的住房保障模式，如发放住房券、住房现金补贴等方式。虽然这种模式可能会在短期内推高租金，但效率更高、低收入群体自主选择权更大。

    我国区域经济发展极不平衡，不同地区住房市场的发展水平差异较大，部分城市甚至出现较大的空置率。因此，在制定各地保障性住房发展计划时，应充分调查当地的住房供需状况。在供大于求的市场，应尽可能利用存量房解决低收入家庭的住房问题(美国分别于1965年和1974年制定了存量房计划，政府先租用私人住房再出租给低收入家庭)。
 
    4．2应建立合理的保障性住房层次结构和有效的流动机制

    新加坡的住房层次结构是金字塔型的，不仅保障性住房分层分类，从大量的低端公共住房，到更大和更新的公共住房，再到执行共管公寓：私人住宅也有明显的层次结构，从入门级私人住宅，到中档私人住宅，最后是奢侈私人住宅。这种分层分类的住房保障模式，与家庭不同收入层次相吻合。同时，各层次间的有效衔接，可以促进低收入家庭居住条件随着收入的变化而不断改善。

    流动机制是指保障性住房的进入和退出机制。目前，我国这两项制度都不够健全，重要原因是缺乏准确的家庭财产、收入数据及动态的收入跟踪机制，导致部分保障性住房被中高收入者占有。因此，必须加快建立覆盖银行、证券、车辆、房产等家庭资产与收入的征信系统。当前，保障性住房的交易应采用封闭式循环模式，即只能将保障性住房出租给或者出售给有资格使用保障性住房的居民。这样可以压缩保障房的获利空间，避免富人占有保障性住房。当然，随着住房供需矛盾的转变和居民收入水平的提高，可以适当放宽交易条件。新加坡的公共住房就经历了从封闭循环到推向市场的过程，有效地促进了居民财富的增值和住房市场的繁荣。
 
    4．3应尽快建立保障性住房的可持续发展机制

    保障性住房的建设、运营和维护需要大量的资金。美国各级政府每年保障性住房的预算支出超过250亿美元。法国2000年住房补贴支出达到53亿欧元。英国政府直接兴建了大量公共住房，实行低租金制度，之后国家和地方政府财政负担大幅上升，1979年，保守党重新执政后不得已改变了公共住宅政策，开始出售公共住房，并鼓励私人投资建设公共住房。

     我国刚进入大规模建设保障性住房的时代，应尽快建立保障性住房的可持续发展机制，避免陷入西方国家曾经出现或正在出现的“福利困境”。首先，住房保障模式及保障性住房的建设规模、建设速度、建设标准要充分考虑中央和地方的财政支付能力：其次，扩大保障性住房建设的融资渠道，尽可能以市场为主、政府为辅，以政府的间接支出为主、直接支出为辅，通过制定财政、税收、金融等措施激励私人开发商投资、建设、运营保障性住房：再次，建立合理的定价机制，根据保障房的位置、房屋质量、建设成本、家庭收入水平、家庭人口数量与结构等因素，确定价格水平(美国曾制定了公共住房租金上限为低收入家庭收入的 20％、25％和30％等标准)；最后，加强保障性住房全寿命周期成本的评估工作，科学合理地预测未来的现金流，以保证保障房的可持续运营。