新西兰公屋体系对我国公共租赁房建设的借鉴

    国际上，公共租赁房是一些发达国家和地区政府改善低收入家庭生活水准的主要措施之一。一个多世纪以来,新西兰政府通过公屋(state house)体系，解决住房不能自给或者无法负担租赁市场中私人房屋租金的低收入家庭基本居所。纵观新西兰公屋体系整个发展历史，对更好地完善我国公租房制度建设有许多可资借鉴之处。

    一、新西兰公屋体系简介
    (一)早期公屋状况
    19世纪，新西兰大部分工人阶级的居住环境条件恶劣。1905年，执政的自由党政府制定了工人寓所法案，着手改善日益尖锐的城市工人聚居区租金高昂和生活条件恶劣等问题。根据该法案，低收入的工人可以每年以房屋成本(含土地和建筑费用)百分之五的价格承租政府提供的工人寓所，直至承租人去世。随即政府在四个大城市远郊修建一系列工人寓所，计划为年收入200英镑以下的家庭提供5000套房屋。由于建材价格高企推高了房屋成本，造成工人寓所房租的提高，再加上往返交通等费用。使工人寓所的实际生活成本超过了大多数工人的承受能力。这个方案很快陷于困境，截止1919年仅有648套公寓建成，未能大规模进行下去。
    1935年工党政府上台后，试图通过大规模修建公屋刺激当地产业发展，并且为失业者提供就业机会。新西兰的公屋体系进入迅猛发展时期。
    1937年9月，新西兰总理michaeljoseph savag为惠灵顿(wellington)法夫巷(fife lane)15号新落成的公屋举行了揭幕仪式。他扛着一张笨重的餐桌穿过沿途欢呼的人群走到屋门口，随后亲手将房门钥匙交给租户。这是镌刻在新西兰人集体记忆中关于公屋最具印象的画面。尽管新西兰公屋的历史可以追溯到更早，但许多新西兰人都认为1937年惠灵顿法夫巷15号是实际意义上的新西兰第一间公屋。
    第一间公屋的第一个租户是惠灵顿市政议会的有轨电车司机。公屋每周租金1磅10便士3先令，恰恰超过他收入的三分之一。

    (二)公屋建设
    最初的公屋设计方案的目标群体是已婚并育有一个以上孩子的工人家庭。绝大部分房屋设计有两或三个卧室，可以很好地满足多至5人的家庭居住需要。
    自上世纪60年代起，公屋租赁对象是贫困人士和租赁私人房屋受歧视的人群。3卧室房屋对大多数毛利土著居民和太平洋岛人家庭的来说略显拥挤。对此，从1942年起，新西兰政府一方面开始在大城市建造5-6间卧室的房屋，另一方面直接从市场上购买位于郊区的大屋作为弥补房源的措施。由于对大屋的需求远超供给，从2000年起，新西兰房屋署开始改建部分传统的3卧室房屋，力争满足部分高生育低收入的租客大家庭的需要。

     (三)租金制度改革
    1955年新西兰通过的租赁法案规定，公屋租金应当是根据租户家庭规模和总收入相应调整的“公允租金”。1974年前后，合格的公屋租户支付的租金约合公屋承租人家庭总收入的六分之一，差不多是1980年前期市场同类私人房屋租金的一半。八十年代中后期，工党政府将公屋租金设定为不超过公屋承租人家庭总收入的25％。
    1991年，国家党政府制定了公屋制度历史上最激进的改革措施：废除一直实行与租户收入按比例挂钩的租金制度，引入了市场化的租金制度，即公屋租金与正常房屋租赁市场租金水平相当，意在鼓励租户提升就业愿望，控制过多的居住需求。
    对于低收入和依靠福利金生活的家庭来讲，社会福利部门可以为其分担新旧租金差价的65％，但是对许多公屋租户来说，这样的改革具有一定的负面影响。两年间，许多无法承担新租金标准的租户不得不迁出公屋转而与他人合住(类似群租现象)，造成一面是住房更加拥挤，一面是公屋相对闲置，引起社会很大的反响。    1999年工党上台后，废止了市场化租金政策，重新恢复了之前与收入挂钩的租金制度。

    (四)公屋出售
    新西兰公屋出售规划有一个特点，出台时间和效果与不同政党的执政有关。通常公屋出售通过独立评估人估价后以市价出售，政府为公屋购买者提供优惠贷款条件：5％首付，3％贷款利率，最长40年的贷款期。同时公屋出售往往带有附加条件，比如要求购买者必须居住，三年之内不能再申请居住其它公屋等等，条件会因不同情况做相应的变动。自20世纪50年代起陆续有几千名公屋租户买下了承租的公屋。

    (五)目前公屋情况
    1974年，新西兰房屋署(housingnew zealand)，管理运营超过66，000套公屋，其中绝大部分产权属于新西兰政府。公屋的租金是政府的主要收入来源。
    为解决社会对公屋的需求和政府投资公屋资金紧缺的矛盾，新西兰房屋署鼓励经济状况得到改善的租户及时迁出，用以重新编配新的家庭使用。房屋署基本上每年增购公屋约900套、出售约400多套，所有卖屋的收入都用来追加新建公屋。

    二、对我国公租房制度的参考与借鉴

    (一)公租房的定位
    以目前而言，公租房供应对象是住房保障体系中的“夹心层”，即经济上无能力购买商品房或者经适房，而条件方面又超过廉租房准入标准。但是把公租房与廉租房人为地割裂开来，目前在整体保障房源供应不足，国民收入不透明，财产状况审查难度大的情况下，将进一步增加准入核查的成本。相比较之下，新西兰的公屋体系更具广泛性，包含了我国住房保障体系中廉租房、经适房和拟议中的公租房职能。
    为此，笔者建议，可将公租房和廉租房合并为一种，面对所有的中低收入阶层。同时，参考新西兰公屋出售的体制，将经适房房源第一时间供应给公租房，只有公租房承租户才能购买所居住的租屋。这样可以将廉租房、公租房和经适房准入审核合一，减少成本，有效扩大公租房供应来源。

    (二)政府角色
    从一开始，新西兰公众关于公屋政策的争辩聚焦于政府在房屋市场中应该扮演怎样的角色？有两种意见：一种认为私人企业和建筑商出于利润追求不会主动为低收入人群提供高质量房屋，政府必须介入市场，引导房屋的正常需求或者直接承担市场责任；另一种意见认为，政府介入市场，将妨碍私人投资积极性并且滋长低收入人群的依赖性。
    从50年代起，新西兰公众一直都同意，国家应该为最贫困人群和市场上受歧视的阶层提供房屋。政府通过提供各种住房和补贴，提高了很大部分急需帮助的新西兰中低收入家庭的生活水平。
    回顾我国住房保障制度推进中，都发生过类似情况。因此，公租房的建设应当定性为政府的必须作为，在土地出让、拆迁、财政、税收等各个方面给予优惠和支持，控制和降低公租房建造成本，从法律上保证保障性住房的资金需求。政府还可以调动社会各方筹集和扩大公租房源，包括动员房地产企业建造，包括动用部分小产权房。

    (三)租金制度的完善
    日前，北京市公布了部分公共租赁房的租赁价格，政府确立了“保本微利”的原则。即使这样，公租房的价格仍接近于市场租赁价格，定价太高，失去了保障性公租房的意义。
    借鉴新西兰教训，由于1991年国家党政府采取的完全市场化的租金体制，对低收入家庭伤害颇大，政府承受更多的社会压力。我国的公租房建设绝不能仅仅考虑降低成本，而应该着眼于可持续性和包容性。

    (四)社区配套建设
    新西兰公屋的规划曾深受早期英国和美国“花园乡村”构想的影响，比如建于1938年至1945年间的塞维奇湾(savage crescent)系列公屋，就是环绕着当地一个大型公园规划设计建造的。由于公屋建造速度快于公屋所在社区建设，花园乡村配套等的延误严重影响公屋租户们的利益。这种远离市中心的远郊乡村式公租房，类似我们今天大多保障性住房，包括公共租赁房在内的建设小区，通常被规划安排在远离商业文化等服务设施的郊区，在这一点上尤其值得我们引以为鉴。