英国稳定房价启示录

过去几十年，英国房价持续快速上涨。这是由住宅局部供应不足引起的，而住宅局部供应不足是因为土地供应不足和住宅密度太低所致。这几年，英国已针对住宅市场的这一问题制定了一套系统的政策和措施。包括区域市场住宅规划、土地循环使用制度、住宅高密度政策、生态城镇计划、绿带制度、商品房和廉租房混合制度等等。这些政策和措施不仅对英国房价的稳定起到了积极作用，对稳定我国的房价也有一定的借鉴意义。

英国房价问题的成因

英国是市场经济国家，国民住宅传统上由市场提供，国民居住水平差别很大。1890年，英国国会响应一些企业家为他们的工人建造廉租房的提议，立法要求地方政府为产业工人提供廉租房，但英国政府没有改变对住宅市场的不干预政策。
　　两次世界大战促成了英国政府大规模建造廉租房的住房政策。一战后到1939年，英国的廉租房数量超过了100万套，占当时住宅总数的9%左右。二战后，英国的住房绝对短缺，由于私营住宅产业复苏缓慢，英国政府便大量建造住宅。在1946年到1979年间，英国政府和政府资助的住房协会的住宅建造数量略大于私营住宅开发商的数量。因此，廉租房在二战后一度成为英国新增住房的主要来源。1951年，廉租房的数量为256万套，占当时住房总数的18.6%。到1981年高峰时增加为678万套，占总数的31.4%。从此，住宅数小于家庭数的绝对短缺局面被纠正过来，住宅数多于家庭数的局面一直保持下来。
　　1979年后，英国保守党政府住宅新政策提倡住宅自有，公营住房由作为解决住房紧缺、实现住房公平的主角，变为提高住宅私有率和解决低收入人士住房的配角。政府大幅削减公房的建设，让私营住宅开发商担当住宅建设的主角。结果，上世纪80年代和90年代的廉租房建造总量分别只有上世纪50年代高峰期的28.4％和17.4％。但是，私营住宅开发商的产量并没有提高，造成新住宅总产量大幅下降。
　　私营住宅开发产量难以提高的原因在于土地供应不足和居住密度过低。土地供应不足的原因是规划控制过严。英国土地总量不大，到2001年，英格兰的已开发土地面积已经占土地总面积的13.5%，其中伦敦已开发土地已占总土地面积的58.7%。因此，英国规划系统的主要任务是控制城市蔓延，保护绿地和环境。比如，为了防止城市蔓延，英国政府1956年在英格兰14个主要城市设置了绿带，到2004年绿带的总面积占英格兰陆地面积的12.87%。绿带里不能开发建设。
　　过严的规划体系影响了建设用地供应。
　　居住密度过低也不利于提高住宅产量。受霍华德花园城市理论的影响，英国人推崇低密度居住方式，主要的住宅类型是独户式住宅。2006年，有超过82％的家庭住独户式住宅，16%的家庭住套间式住宅，其中只有2.4%的家庭住在超过四层的套间式住宅楼里。低密度居住方式耗地过多，土地征用和基础设施耗费大，影响了英国住宅产量。
　　居住密度过低还影响了旧城改造。由于不能提高密度，旧城改造往往在财务上不可行，新住宅建设需要消耗绿地。而消耗绿地的建设项目往往被规划体系否决。这样就形成了一个影响住宅产量的恶性循环。
　　在住宅供应增加缓慢的同时，英国的住宅需求却增加很快。英国人口数量增长不大，但家庭规模变小导致家庭数目增长很大。从1961年到2006年，英国(不包括北爱尔兰)人口增加了18.4%，户数却增加了53.6%。供需矛盾成了英国房价上涨的主要原因。以伦敦、牛津、剑桥为代表的英格兰东南部经济增长较快，吸引人口持续流入。伦敦于是成为英国房价上涨的发源地，带动英格兰东南部地区房价上涨，最终引起全国性的房价上涨，其中20世纪80年代以后涨速最快。

英国住房建设新政

1996年后，英国的房价在低通胀的大环境下持续快速上涨，引起了政府和社会的关注。为了防止房价上涨影响经济增长和社会稳定，英国政府委托英格兰银行货币政策委员会的凯蒂·巴克进行住宅供应的研究。2004年3月，巴克研究完成，提出英国房价问题的核心是住宅供应不足。该研究认为，英国的住宅产业产能不足，不思创新，未能增加住宅竣工量，而英国现有的土地供应体系又不能满足住宅建设的用地需求。该报告建议，英国应增加商品住宅和廉租房供应，从根本上解决高房价问题。政府需制定相应政策并提供相应的激励措施，增加融资，降低住宅建设成本，增加供应。报告认为，随着供应增加，人们长期以来形成的房价会大幅上涨的期望会逐渐改变，投机行为将减少，房价涨幅将趋缓至接近社会总通货膨胀的水平。
　　凯蒂·巴克的住宅供应研究，奠定了英国未来20年的住房政策的核心。为了确保土地供应，英国政府再次委托凯蒂·巴克对英国土地利用规划体系进行了研究。巴克在2006年12月完成了该研究，提出在兼顾可持续发展的前提下，解决土地供应问题的关键在于提高土地利用率，而提高土地利用率的核心在于提高住宅的密度。巴克建议保留英国实行半个多世纪的绿带制度，新增住宅建设用地应优先考虑已开发但利用率不高的土地。
　　根据巴克研究，英国社区与地方都在2007年7月出台了新的住宅供应政策，提出在2008年-2020年间建造300万套新住宅的目标。为达到这一目标，住宅的年净增量将由2005年-2006年的18.5万套提高到24万套。新建住宅将采用高节能标准，合理布局，循环使用土地，提高密度，实现住宅的可持续供应。

英国的措施及对我国的启示

为了实现可持续发展和住宅可持续供应，英国实施了一系列新措施，改革住宅供应体系。这些措施包括：
　　——区域住宅规划。英国重视规划导向的发展模式，目前正在改革规划系统。原来规划系统的结构是中央政府有权决定重大项目，其他方面的规划都是由郡一级政府来统筹区市一级政府的地方规划。英国的郡政府相当于我国地市一级的政府，下设区市一级政府。新的规划系统保留了中央政府重大项目审批权，但是郡一级规划权上收，重新设立区域级政府，由区域级政府做区域内总体规划，区和市还是做本地的规划。这样，区域规划控制协调的范围大了，可以保证规划按照市场区域来定，而不是按照行政区域来制定。(区域住宅规划能解决我国不少中心城市住宅土地资源不足的问题。把住宅建设放到一个更大的区域去，中心城市的发展可克服土地资源的限制，相邻城镇也可分享中心城市的繁荣。)
　　——土地循环使用制度。为保护绿地，英国比较注重土地的循环使用。从20世纪90年代中期以来，英国政府确定了新开发用地要有60％是已开发土地的目标。目前这一制度得到很好的执行，住宅土地的循环使用率由1990年的54%增加到2005年的73%。不少受污染的土地也得到无害化和循环使用。(中国在过去20年间开发了大量土地，有不少已开发土地因种种原因低效使用甚至闲置。不少城市因产业转型也有一些已开发土地可供循环使用。因此，提高土地循环使用率是有可能的。)
　　——高密度政策。提高居住密度是英国实现住宅可持续发展的重要措施。目前，英格兰居住毛密度只有38人/公顷，相当于16户/公顷。1993至2001年新建住宅的平均密度也只有每公顷25套，其中超过一半的新建住宅的密度小于每公顷25套。因此，英国政府一直鼓励通过合理的规划设计提高密度来节省土地和提高住宅的产量。在2006年11月出台《规划政策文件第三号：住宅》中，规定了新建住宅应达到30户/公顷的最低密度。伦敦在执行高密度政策方面最为积极，新建住宅的平均密度在1993年是每公顷48套，2000年上升到每公顷56套，2005年更达到每公顷102套。(中国新建住宅的居住密度在最近有下降的趋势。提高新住宅居住密度，节约用地是各城市刻不容缓的任务。)
　　——生态城镇计划。生态城镇是兼顾全球变暖、实现可持续发展的生活方式和提高住宅供应的发展模式。它要求做到温室气体零排放，在现有的城市附近形成不连接的新的定居点，具有良好的规划设计。这样，生态城镇减轻了现有城市的住房压力，保护了现有城市的环境。英国生态城镇计划2007年出台以后，总共有47个地方政府提出申请，最后有15个申请获得支持。这15个待批的生态城镇基本上都大量循环使用土地，规模为5000到20000个住宅，与现有城市有良好的交通联系。(生态城镇对中国解决一些中心城市的住房压力和保护环境有重大启示。中国城市应停止蔓延的发展方式，转向在不宜作为耕地和生态价值低的地方建立生态城镇，提供优质的住宅，并以集体运输系统与中心城市连接。)
　　——绿带制度。英国实行了50多年的绿带制度为一些城市保护生态环境作出了重大贡献。伦敦在实行了绿带制度以后，城区蔓延的现象即告结束，伦敦保持了良好的生态环境，使该市一直享有很强的竞争力。(中国的很多大城市如北京、上海、广州等城区蔓延问题严重，城区蔓延带来的更多住宅用地和发展空间是以牺牲生态环境和多样性为代价的。如果生态环境进一步恶化，将损害其竞争力。以生态城镇来补充绿带制度将取得环境和发展的双贏。)
　　——商品房和廉租房混合制度。英国目前要求每一个中等规模以上的小区都必须有一定数量的廉租房，其中伦敦要求50％的高比例。商品房和廉租房外观要一样，尽可能混合布置。这是英国多年建设廉租房取得的经验。(这一措施的启示是要避免建造专门的廉租房小区，因为专门的廉租房小区实际上是贫民区，不利于社会的稳定和社会的可持续发展。中国正处于大规模建设廉租房的阶段，如何避免产生贫民区十分重要。但是商品房和廉租房混合制度会给房地产企业带来很高的要求，对房地产开发利润造成一定的影响。所以政府部门应该在地价或者是其他方面有一些相应的补偿措施。)
　　中英两国的国情和发展阶段不同，但在住宅市场化方面和实现国民安居所面临的挑战方面有着相同之处。两国房价的持续快速上涨都是因为住宅有效供应不足，住宅有效供应不足则为土地供应不足和住宅密度太低所致。
　　通过巴克研究，英国明确了国民安居的核心是实现住宅可持续供应，已针对住宅市场的问题制定了一套系统的政策和措施。其中，区域市场住宅规划、土地循环使用制度、高密度政策、生态城镇计划、绿带制度、商品房和廉租房混合制度等措施对中国也是适用的。